以體制機(jī)制創(chuàng)新 激活國家公園社區(qū)發(fā)展新動能

　　黨的二十屆三中全會對新時代生態(tài)文明體制改革作出全面部署，為高質(zhì)量建設(shè)國家公園明確了改革方向和重點任務(wù)。國家公園體制是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的實踐成果，也是青海生態(tài)文明建設(shè)的核心載體，在維護(hù)國家生態(tài)安全、物種安全及資源安全方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。國家公園建設(shè)旨在保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的同時，保障原住居民的生產(chǎn)生活，推動社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展與民生改善的統(tǒng)一。近年來，青海國家公園建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，圍繞社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，出臺了一系列含金量高的扶持政策，并取得一定成效。然而，國家公園所在區(qū)域多為人口稀少的農(nóng)牧業(yè)區(qū)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)滯后，推動國家公園內(nèi)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展依然面臨不少挑戰(zhàn)。

　　第一，實現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展是國家公園高質(zhì)量建設(shè)的內(nèi)在要求

　　國家公園建設(shè)的本質(zhì)在于實現(xiàn)自然資源的科學(xué)保護(hù)與合理利用，保持生態(tài)系統(tǒng)的原真性與完整性，以滿足當(dāng)代人對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和高質(zhì)量資源服務(wù)的需求，并為后代人留下珍貴的自然資產(chǎn)。青海國家公園內(nèi)畜牧業(yè)仍是社區(qū)賴以生存的主要產(chǎn)業(yè)，由于受自然條件、人文環(huán)境、發(fā)展基礎(chǔ)等多重因素影響，這種相對傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式有其客觀必然性和合理性。近年來青海國家公園內(nèi)農(nóng)牧民生活狀況得到明顯改善，教育醫(yī)療及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本生活保障壓力有所緩解，但改善社區(qū)生活條件的壓力還在增加，社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r亟待改善。因此，要持續(xù)發(fā)揮好國家公園規(guī)范自然資源管理的重要作用，在合理利用自然和自然休養(yǎng)生息中找準(zhǔn)平衡點，在給當(dāng)代人充分發(fā)展機(jī)會和給后代人留下寶貴自然遺產(chǎn)中探尋最優(yōu)解，實現(xiàn)生態(tài)代內(nèi)和代際公平。不僅要把綠水青山建得更美，還要轉(zhuǎn)型升級把金山銀山做得更大，積極探索國家公園“兩山”轉(zhuǎn)化渠道，建立自然資源科學(xué)利用新模式，因地制宜發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，不斷提升生態(tài)效益，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。

　　第二，探索社區(qū)農(nóng)牧民可替代生計是國家公園高水平保護(hù)的必然選擇

　　國家公園生態(tài)保護(hù)與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾，本質(zhì)上是人與自然關(guān)系的深層次重構(gòu)。傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)作為國家公園社區(qū)的主要生計方式，在粗放型發(fā)展模式下易引發(fā)草場退化、水土流失等問題，與國家公園生態(tài)系統(tǒng)的原真完整性保護(hù)目標(biāo)形成沖突。破解這一矛盾的關(guān)鍵，在于通過體制機(jī)制創(chuàng)新推動農(nóng)牧民生計轉(zhuǎn)型，構(gòu)建生態(tài)友好型替代生計體系。這不僅關(guān)乎國家公園生態(tài)安全的底線維護(hù)，更是實現(xiàn)人與自然和諧共生的必然選擇。目前青海國家公園農(nóng)牧民生產(chǎn)生活方式主要呈現(xiàn)以下特征。一是對自然依存度高。農(nóng)牧民吃穿住用等生活必需品的供給與當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)環(huán)境密切相關(guān)，隨著日益增長的生產(chǎn)生活需求，還是存在有些地區(qū)出現(xiàn)對自然資源過度開發(fā)利用等風(fēng)險，陷入環(huán)境承載能力弱化、農(nóng)牧業(yè)效益降低的惡性循環(huán)。二是生產(chǎn)方式粗放。受自然條件限制和長期形成的生產(chǎn)生活習(xí)慣的影響，青海國家公園內(nèi)社區(qū)生產(chǎn)方式簡單粗放，大部分農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)以家庭為單位分散經(jīng)營，規(guī)?；蛯I(yè)化水平低。農(nóng)畜產(chǎn)品加工能力不足，產(chǎn)業(yè)鏈條短，附加值不高，農(nóng)牧民增收渠道狹窄。三是生活布局分散。農(nóng)牧區(qū)人口分布不均，生活布局分散，生產(chǎn)集約化程度低，導(dǎo)致基本公共服務(wù)供給難度大，交通、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)療、教育、文化等公共服務(wù)與城鎮(zhèn)差距較大。隨著工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、信息化加快推進(jìn)，農(nóng)牧區(qū)勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營的分散化、兼業(yè)化、副業(yè)化趨勢與現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不適應(yīng)。

　　第三，構(gòu)建社區(qū)可復(fù)制推廣轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑是實現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的關(guān)鍵所在

　　調(diào)整和轉(zhuǎn)變國家公園內(nèi)社區(qū)農(nóng)牧民生產(chǎn)方式，構(gòu)建可復(fù)制推廣轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑是實現(xiàn)從牧民單一的種植、養(yǎng)殖、生態(tài)看護(hù)向生態(tài)、生產(chǎn)、生活良性循環(huán)轉(zhuǎn)變的重要著力點，是事關(guān)國家公園高質(zhì)量發(fā)展大局的迫切需要，也是實現(xiàn)國家公園生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的關(guān)鍵所在。一是統(tǒng)籌好生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩件大事，樹立系統(tǒng)思維、底線思維。從各國國家公園建設(shè)情況來看，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾普遍存在，并且在不同的建設(shè)階段呈現(xiàn)出不同的表現(xiàn)形式。準(zhǔn)確把握好生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的辯證關(guān)系，是實現(xiàn)國家公園社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的主線，因此，要不斷學(xué)習(xí)領(lǐng)會高水平保護(hù)是高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐、高質(zhì)量發(fā)展只能依靠高水平保護(hù)才能實現(xiàn)，才能解決好國家公園政策制定主體、建設(shè)管理主體、日常管護(hù)主體等多方之間的觀念不統(tǒng)一、利益不一致、信息不對稱問題。一方面，生態(tài)保護(hù)作為國家公園建設(shè)的核心任務(wù)，是推進(jìn)國家公園建設(shè)的出發(fā)點和落腳點，承擔(dān)著維護(hù)國家生態(tài)安全和中華民族永續(xù)發(fā)展的重要使命。另一方面，國家公園內(nèi)社區(qū)還肩負(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善等重任，要以人與自然和諧共生的視角，發(fā)揮好國家公園的生態(tài)價值、經(jīng)濟(jì)價值和社會價值，使生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成，形成“越發(fā)展越保護(hù)，越保護(hù)越發(fā)展”的良性循環(huán)。二是引導(dǎo)好頂層設(shè)計與地方探索兩個積極性，加強(qiáng)改革創(chuàng)新、統(tǒng)籌推進(jìn)。在建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化背景下，生態(tài)保護(hù)和民生改善都是國家公園高質(zhì)量建設(shè)的重要目標(biāo)，國家公園原有農(nóng)牧民的傳統(tǒng)生活方式及其背后的深層次觀念已歷經(jīng)千百年的積淀，構(gòu)成了不可忽視的社會文化基礎(chǔ)，需秉持耐心與謹(jǐn)慎，因地制宜、積極穩(wěn)妥推進(jìn)。在管理體制機(jī)制方面，規(guī)范設(shè)置國家公園管理機(jī)構(gòu)，制定國家公園差異化、彈性化治理措施，強(qiáng)化跨部門、跨區(qū)域的合作與聯(lián)動，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。在法治保障方面，在法律層面厘清中央和地方以及地方政府和國家公園管理部門的責(zé)任邊界和支出關(guān)系，明確國家公園建設(shè)、規(guī)劃、管理、執(zhí)法等程序與原則要求，制定國家公園項目建設(shè)、科研宣傳、合作交流、責(zé)任考核等管理制度。在生態(tài)補(bǔ)償方面，研究建立與國家公園保護(hù)面積、資源稟賦、管護(hù)成效、自然與社會經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償核算體系，建立科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算方法，分區(qū)分類完善生態(tài)補(bǔ)償方式，探索建立生態(tài)產(chǎn)品交易、綠色信貸、綠色債券等多元化、市場化的生態(tài)補(bǔ)償基金，為生態(tài)保護(hù)者提供多樣化的補(bǔ)償選擇。三是堅持好以人為本與尊重自然兩個原則，遵循自然規(guī)律、人地和諧。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與生態(tài)系統(tǒng)是一個生命共同體，在崇山敬水的傳統(tǒng)生態(tài)理念的影響下，適度的農(nóng)耕和放牧已經(jīng)成為維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要組成，對發(fā)揮國家公園生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能具有重要作用。在遵循自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，在推動國家公園社區(qū)可持續(xù)發(fā)展過程中建立人與自然相互依存、共同繁榮的關(guān)系，營造人與自然和諧共生的美好畫面。四是發(fā)揮好政府與市場“兩只手”作用，堅持有序引導(dǎo)、規(guī)范發(fā)展。以國家公園建設(shè)為契機(jī)推動社區(qū)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展，需要有為政府與有效市場這“兩只手”相互配合，組合發(fā)力，發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用和企業(yè)主體作用，促進(jìn)形成有效市場和有為政府相結(jié)合的治理格局。在政府側(cè)，要堅持有序引導(dǎo)和規(guī)范發(fā)展，科學(xué)把握生態(tài)保護(hù)與利用的約束性條件，筑牢安全底線、堅守監(jiān)管紅線、明確利用上線，營造良好市場環(huán)境，促進(jìn)資源、市場和產(chǎn)業(yè)互動。在市場側(cè)，相關(guān)企業(yè)主體和當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民要樹牢責(zé)任意識和自律意識，在推動國家公園生態(tài)畜牧、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展、創(chuàng)造更高經(jīng)濟(jì)效益的同時兼顧保護(hù)生態(tài)的責(zé)任。構(gòu)建政府、企業(yè)、農(nóng)牧民等多方參與的國家公園建設(shè)模式，在探索中發(fā)展，在實踐中完善，闖出一條具有青海特色的國家公園社區(qū)可持續(xù)發(fā)展之路。

　　【作者單位：青海省委黨校生態(tài)文明教研部。本文系全國黨校(行政學(xué)院)系統(tǒng)社科規(guī)劃重點課題項目（2024DXXTZD013)階段性成果】